A Federação, ou Estado Federal, é a forma de Estado composta por vários centros de poder políticos autônomos, denominados estados federados. Em decorrência da autonomia política, o Estado Federal, juntamente com a separação dos poderes, visa desconcentrar e limitar o poder político no Estado. Apesar de deterem autonomia, os estados federados são desprovidos de soberania, cabendo esta exclusivamente ao Estado Federal.
Já Confederação é a forma de Estado composta por vários Estados soberanos e independentes entre si, unidos apenas para a preservação conjunta dos seus territórios, competindo à Confederação o exercício de todos os poderes que não forem expressamente delegados a nenhum dos estados confederados.
Diversamente das duas formas de Estado anteriores, o Estado Unitário é composto por um poder central, que, nas palavras de Dalmo Dallari, “é a cúpula e o núcleo do poder político”. Disto, podemos inferir que as divisões internas dessa forma de Estado são meramente administrativas, não lhes sendo outorgada nenhuma autonomia política.
A FEDERAÇÃO
1 COMO FORMA DE LIMITAÇÃO “VERTICAL” DO PODER
O Estado Federal foi pensado como uma forma de repartição de competências entre Estados e União (pessoa jurídica de direito público interno. É aquela união indissolúvel explicitada no art. 1º da Constituição Federal da República). Com isso, ao se criar a repartição de competências entre os membros da federação, está sendo feita a limitação e a desconcentração do poder.
A despeito da bela teoria acerca da limitação “vertical” do poder, existe um ponto controvertido, qual seja o de determinar a parcela de competência a ser entregue para cada ente do Estado Federal. Assim, em algumas federações, como os Estados Unidos, haverá uma competência maior aos estados federados, noutras, como no caso brasileiro, uma menor cota face à União. Aliás, no Brasil a competência dos estados-membros é menor em virtude das competências exclusivas dos Municípios.
2 HISTÓRICO DA FEDERAÇÃO
A federação é um fenômeno político algo recente, tendo surgido com a constituição dos Estados Unidos, em 1787, consistindo no passo seguinte à confederação, que havia se demonstrado demasiado frágil e que poderia ameaçar a subsistência da alegada união.
No Brasil, a federação aportou junto com a primeira Constituição republicana, em 1891.
3 CARACTERÍSTICAS DA FEDERAÇÃO
3.1 Da união dos membros surge um novo Estado soberano e, concomitante, aqueles que aderiram à federação perdem essa condição.
3.2 A base jurídica do Estado Federal é uma Constituição e não um tratado.
3.3 Na federação não existe direito de secessão.
3.4 No Estado Federal as atribuições da União e as das unidades federadas são fixadas na Constituição, por meio de uma distribuição de competências.
3.5 A cada esfera de competências se atribui renda própria.
3.6 O poder político é compartilhado pela União e pelas unidades federadas.
3.7 Os cidadãos que aderem à federação adquirem a cidadania do Estado Federal e perdem a anterior.
4 OS ENTES DE DIREITO PÚBLICO INTERNO
A organização político-administrativa do Estado brasileiro é estatuída pelo art. 18 da Carta Magna. A Codificação Civil, no seu art. 41, define quem são as pessoas jurídicas de direito público interno, assim versando:
“Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Parágrafo único. Salvo disposição em contrário, as pessoas jurídicas de direito público, a que se tenha dado estrutura de direito privado, regem-se, no que couber, quanto ao seu funcionamento, pelas normas deste Código.”
Por serem pessoas jurídicas, a União, os Estados, os Municípios e o Distrito Federal, são titulares de direitos e sujeitos de obrigações na ordem civil. Com isso, serão responsáveis por quaisquer atos praticados pelos seus agentes e órgãos, contra os quais poderá ser interposto mandado de segurança.
5 FORMAÇÃO DOS ESTADOS
“A Constituição prevê a formação dos Estados por incorporação entre si, por subdivisão ou desmembramento quer para se anexarem a outros, quer para formarem novos Estados, quer, ainda, para formarem Territórios Federais, mediante aprovação da população diretamente interessada, através de plebiscito, e do Congresso Nacional, por lei complementar, ouvidas as respectivas Assembleias Legislativas (art. 18, § 3º c/c art. 48, VI)”.
José Afonso da Silva
Por incorporação entre si, podemos entender duas coisas: incorporação, que ocorre quando um Estado incorpora outro, ou outros, ficando ambos com a personalidade do primeiro, isto é, a do incorporador (ex.: RS e SC. Cria-se a proposta de incorporação deste naquele. Assim, RS e SC formam um único Estado sob o nome do primeiro, pois foi o RS que absorveu SC); e fusão, quando um ou mais Estados unem-se para formar um novo Estado, perdendo todos as suas respectivas personalidades, sendo criada uma nova para o Estado inovador (ex.: RS e SC. Cria-se a proposta de fusão de ambos para formarem juntos um novo Estado, São Pedro. Uma vez aprovado, ambos Estados perderão suas personalidades, passando a ser um sob identidade de São Pedro).
Quanto à subdivisão, esta é o oposto da fusão, pois é a formação ocorrida quando um Estado resolve dividir-se em partes de modo que cada uma crie um novo ente. Para isso, considera-se população diretamente interessada a do Estado todo (ex.: em virtude das profundas desigualdades sociais existentes entre Metade Norte e Metade Sul, cria-se a proposta de subdivisão do RS naquelas metades. Os gaúchos anuem. O RS deixa de existir, surgindo em seu lugar Rio Grande do Sul Meridional [Metade Sul] e Rio Grande do Sul Setentrional [Metade Norte]). Já o desmembramento, apesar de semanticamente apresentar similitudes com a subdivisão, é coisa diversa, tratando-se da formação de um ou mais Estados novos a partir de um primitivo sem que este perca sua personalidade. Em se tratando de desmembramento, será população diretamente interessada aquela da parte que quer separar-se (ex.: em virtude das profundas desigualdades sociais entre Metade Norte e Metade Sul, cria-se a proposta de subdivisão do Estado naquelas metades. A maioria dos gaúchos discorda. Surgem grupos revoltosos na Metade Sul querendo o desmembramento desta porção do Estado, propondo os mesmos que a Metade Norte continuasse a ser RS e apenas a Metade Sul recebesse uma nova personalidade, tornando-se um novo Estado, PAMPA. Essa proposta é aprovada por uma maioria acachapante dos membros da Metade revoltosa, quedando a porção norte com a personalidade anterior e a parte sul recebendo nova).
6 BENS PÚBLICOS
6.1 Conceito e natureza jurídica
O conceito de bens públicos encontra-se no Código Civil em seu artigo 98. Lê-se no Art. 98, CC: “São públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem.”
As empresas públicas e as sociedades de economia-mista, têm tratamento majoritariamente de direito privado.
Para Celso Antônio Bandeira de Mello, tudo que for utilizado pelo interesse público é considerado um bem público, mesmo que não tenha participação do Estado nisto. Contudo, a doutrina diverge sobre a questão. Na prática, a teoria de Celso Antônio Bandeira de Mello mostra-se equívoca. Assim sendo, são considerados bens públicos aqueles pertencentes à União, Estados, Municípios, DF, autarquias e fundações de direito público.
Quando se fala em propriedade, diz-se que esta apresenta três tipos de direitos: de usar (se for um imóvel, morar nele), fruir (ainda no mesmo exemplo, alugar o imóvel e obter “frutos”) e dispor do bem (respeitada a função social da propriedade, poderá fazer o que quiser).
A propriedade pública apresenta uma característica distinta, a afetação, ato que adequa a propriedade à determinada finalidade pública (ou seja, afirmar a existência de um interesse público que recai sobre a mesma). O contrário é a desafetação, a qual ocorre quando a propriedade perde o interesse público.
6.2 Classificação quanto à titularidade
6.2.1 Bens federais
São aqueles bens pertencentes à União, como o nome afirma. São os bens arrolados no Art. 20 da Constituição Federal.
6.2.2 Bens estaduais
São os bens de propriedade dos Estados. Estão mencionados no Art. 26, CF.
6.2.3 Bens distritais
Analogamente, consideram-se os mesmos previstos no Art. 26, CF.
6.2.4 Bens municipais
São os bens pertencentes ao município. Não possuem disposição na Constituição Federal. Nisto, apresentam caráter residual, ou seja, aquilo que não pertencer nem à União, nem aos Estados.
7 NOÇÃO GERAL DE COMPETÊNCIA
“A Constituição de 1988 estruturou um sistema que combina competências exclusivas, privativas e principiológicas com competências comuns e concorrentes, buscando reconstruir o sistema federativo segundo critérios de equilíbrio ditados pela experiência histórica.”
José Afonso da Silva
7.1 Classificação da competência
A competência pode ser dividida quanto à sua natureza, sua vinculação cumulativa a mais de uma entidade e seu vínculo a função de governo.
Assim, temos: competência material (administrativa), que pode ser exclusiva (art. 21, CF) e comum, cumulativa ou paralela (art. 23); competência legislativa (normativa), que pode ser exclusiva (art. 25, §§ 1º e 2º), privativa (art. 22), concorrente (art. 24), suplementar (art. 24, § 2º).
Sobre a diferença existente entre competência exclusiva e privativa, assim trata José Afonso da Silva:
“A diferença que se faz entre a competência exclusiva e competência privativa é que aquela é indelegável e está é delegável. Então, quando se quer atribuir competência própria a uma entidade ou a um órgão com possibilidade de delegação de tudo ou de parte, declara-se que compete privativamente a ele a matéria indicada. Assim, no art. 22 se deu competência privativa (não exclusiva) à União para legislar sobre: [...], porque parágrafo único faculta à lei complementar autorizas os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas nesse artigo. No art. 49, é indicada a competência exclusiva do Congresso Nacional. O art. 84 arrola a matéria de competência privativa do Presidente da República, porque o seu parágrafo único permite delegar algumas atribuições ali arroladas. Mas a Constituição não é rigorosamente técnica neste assunto. Veja-se, por exemplo, que nos arts. 51 e 52 traz matéria de competência exclusiva, respectivamente, da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, mas diz que se trata de competência privativa. Não é deste último tipo, porque são atribuições indelegáveis.”
José Afonso da Silva, noutro ponto, alerta que as competências podem ser classificadas quanto à forma, conteúdo, extensão e origem (sic):
“Quanto à forma (ou o processo de distribuição), a competência será: (a) enumerada, ou expressa, quando estabelecida de modo explicíto, direto, pela Constituição para determinada entidade (arts. 21 e 22, p. ex.); (b) reservada ou remanescente e residual, a que compreende toda matéria não expressamente incluída numa enumeração, reputando-se sinônimas as expressões reservada e remanescente com o significado de competência que sobra a uma entidade após a enumeração da competência de outra (art. 25, § 1º: cabem aos Estados as competências não vedadas pela Constituição), enquanto a competência residual consiste no eventual resíduo que reste após enumerar a competência de todas as entidades, como na matéria tributária, em que a competência residual - a que eventualmente possa surgir pela enumeração exaustiva - cabe à União (art. 154, I); (c) implícita ou resultante (ou inerente ou decorrente, porque decorre da natureza do ente), quando se refere à prática de atos ou atividades razoavelmente considerados necessários ao exercício de poderes expressos, ou reservados; por exemplo, no silêncio da Constituição de 1891, o STF decidiu que a expulsão de estrangeiros era de competência da União, embora isso não viesse dito naquela Carta Magna.
Quanto ao conteúdo, a competência distingue-se em econômica, social, político-administrativo, financeira e tributária. É cabível falar-se, também, numa área de competência internacional: direitos de paz e guerra, de legação e de fazer tratados, que, no Estado federal, é, por princípio, exclusiva da União, se bem que se permite aos Estados federados, geralmente autorizados por órgãos federais (Senado, no caso brasileiro, art. 52, V), realizar certos negócios externos.
Quanto à extensão, ou seja, quanto à participação de uma ou mais entidades na esfera da normatividade ou da realização material, vimos que a competência se distingue em: (a) exclusiva, quando é atribuída a uma entidade com exclusão das demais (art. 21); (b) privativa, quando enumerada como próprio de uma entidade, com possibilidade, no entanto, de delegação (art. 22 e seu parágrafo único) e de competência suplementar (art. 24 e seus parágrafos); a diferença entre exclusiva e privativa está nisso, aquela não admite suplementariedade nem delegação; (c) comum, cumulativa ou paralela, reputadas expressões sinônimas, que significa a faculdade de legislar ou praticar certos atos, em determinada esfera, juntamente e em pé de igualdade, consistindo, pois, num campo de atuação comum às várias entidades, sem que o exercício de uma venha a excluir a competência de outra, que pode assim ser exercida cumulativamente (art. 23); (d) concorrente, cujo conceito compreende dois elementos: possibilidade de disposição sobre o mesmo assunto ou matéria por mais de uma entidade federativa e primazia da União no que tange à fixação de normas gerais (art. 24 e seus parágrafos); (e) suplementar, que é correlativa da competência concorrente, e significa o poder de formular normas que desdobrem o conteúdo de princípios ou normas gerais ou que supram a ausência ou omissão destas (art. 24, § § 1º a 4º).
Quanto à origem, a competência pode ser: (a) originária, quando desde o início é estabelecida em favor de uma entidade; (b) delegada, quando a entidade recebe sua competência por delegação daquela que a tem originariamente; sua possibilidade consta do parágrafo único do art. 22, que comete à lei complementar autorizar os Estados a legislar sobre questões específicas das matérias relacionadas nesse artigo, e também do parágrafo único do art. 23, que determina à lei complementar fixar normas para a cooperação entre a União e os Estados, Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilibrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional.”
7.2 Arrolamento exemplificativo das competências dos entes
- União: Arts. 20; 21; 22.
- Estados: Arts. 18, § 3º; 22, § único; 23; 24; 25; 26.
- Municípios: Arts. 29; 30.
- Territórios: Arts. 18, § 2º; 33.
- Distrito Federal: Arts. 18, § 1º; 32.
8 PRINCÍPIO DA AUTONOMIA DOS ENTES
“Autonomia é a capacidade de agir dentro de círculo preestabelecido, como se nota pelos arts. 25, 29 e 32 que a reconhecem aos Estados, Municípios e Distrito Federal, respeitados os princípios preestabelecidos na Constituição. É, pois, poder limitado e circunscrito e é nisso que se verifica o equilíbrio da federação, que rege as relações entre União, Estados, Distrito Federal e Municípios, todos autônomos nos termos da Constituição (art. 18). Esse equilíbrio federativo realiza-se por mecanismos instituídos na constituição rígida, entre os quais sobreleva o da intervenção federal nos Estados e agora também no Distrito Federal e dos Estados nos Municípios, que está prevista nos arts. 34 a 36.”
9 INTERVENÇÃO
9.1 Pressupostos da intervenção federal. Casos e finalidades
Por regra não haverá intervenção federal nos Estados, salvo nos casos em que houver risco à segurança do Estado Federal (art. 34, I e II, primeira parte), ao equilíbrio federativo (art. 34, II, in fine, III e IV), às finanças estaduais (art. 34, V) e à estabilidade constitucional (art. 34, VI).
São pressupostos formais da intervenção: o modo de sua efetivação, seus limites e requisitos.
A intervenção federal efetiva-se por decreto do Presidente da República, o qual especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução. Ademais, se for necessário, nomeará o interventor federal (art. 36, § 1º).
O decreto de intervenção apresenta algumas dependências, nas prescrições do art. 36, CF.
“Art. 36. A decretação da intervenção dependerá:
I - no caso do art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o Poder Judiciário;
II - no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral;
III - de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação do Procurador-Geral da República, na hipótese do art. 34, VII, e no caso de recusa à execução de lei federal.
§ 1º - O decreto de intervenção, que especificará a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se couber, nomeará o interventor, será submetido à apreciação do Congresso Nacional ou da Assembleia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas.
§ 2º - Se não estiver funcionando o Congresso Nacional ou a Assembleia Legislativa, far-se-á convocação extraordinária, no mesmo prazo de vinte e quatro horas.
§ 3º - Nos casos do art. 34, VI e VII, ou do art. 35, IV, dispensada a apreciação pelo Congresso Nacional ou pela Assembleia Legislativa, o decreto limitar-se-á a suspender a execução do ato impugnado, se essa medida bastar ao restabelecimento da normalidade.
§ 4º - Cessados os motivos da intervenção, as autoridades afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal.”
9.2 Intervenção estadual nos seus Municípios e federal nos Municípios dos Territórios Federais
Na intervenção estadual nos Municípios e da União nos Municípios dos Territórios Federais, são válidos os pressupostos formais da intervenção federal. As hipóteses estão estatuídas na Constituição Federal em seu art. 35. (o art. 15 da Constituição do Estado do Rio Grande do Sul, mutatis mutandi, trata sobre o mesmo assunto)
“Art. 35. O Estado não intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto quando:
I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei;
III – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.”
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