- RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
- INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE PRIVADA
1 CONCEITO
“Entende-se por intervenção na propriedade privada todo ato do Poder Público que, fundado em lei, compulsoriamente retira ou restringe direitos privados ou sujeita o uso de bens particulares a uma destinação de interesse público.”
Hely Lopes Meirelles
2 FUNDAMENTO
Do conceito depreende-se que não se afasta, em si, a propriedade privada, uma vez que esta é um direito constitucional, restringe-se a propriedade privada. Assim sendo, a intervenção estará amparada em lei e visa satisfazer um interesse público.
Na sua origem, a propriedade privada tinha caráter absoluto, envolvendo o direito de usar, fruir e dispor (para os romanos, jus abutendi, direito de abusar da propriedade) do bem. Tal concepção do direito de propriedade vigorou até a Revolução Francesa, quando se processou uma mudança de panorama, que limitou o caráter absoluto, criando deveres anexos ao direito de propriedade, muito em particular a função social da propriedade.
A função social da propriedade estabeleceu uma nova ideia, a de que a propriedade não é plena nem absoluta, muito antes pelo contrário, a propriedade obriga. Com isso, o proprietário tem que dar uma destinação à propriedade.
3 MODALIDADES
3.1 Limitações administrativas
As limitações administrativas são um conjunto de medidas impostas pela Administração ao particular, por meio de ato genérico, não destinado a propriedades determinadas, com o objetivo de atender ao interesse público por meio de obrigação de não fazer. Atingem o caráter absoluto do direito de propriedade. Como regra, não geram o dever de indenizar. Ex.: limitação da altura de prédios.
Em regra, as limitações administrativas são obrigações de não-fazer. Contudo, há exceções, como, por exemplo, as medidas de cuidado que terão que tomar as construtoras para não causar danos a terceiros (equipamentos de segurança). Há doutrinadores que negam tal exceção, pois, no exemplo posto, existe uma obrigação de não causar danos a terceiros.
3.2 Ocupação temporária
É o aproveitamento de propriedade privada para utilização temporária pelo Poder Público para execução de obras, serviços ou atividades públicas ou de interesse público (art. 5º, XXV, CF). A ocupação temporária pode ser remunerada, ou não.
Na ocupação temporária, não se atinge a propriedade do particular, mas sim a sua posse.
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.”
3.3 Tombamento
É a declaração editada pelo Poder Público acerca do valor histórico, artístico, paisagístico, arqueológico, turístico, cultural ou científico de um bem móvel ou imóvel, com o objetivo de preservá-lo. Portanto, o tombamento recai sobre o bem, não sobre a propriedade.
O tombamento poder ser: de ofício, inicidente sobre bens públicos; voluntário, sobre bens particulares com a concordância de seus proprietários; compulsório, sobre bens particulares e imposto coativamente, depois de regular procedimento administrativo.
3.4 Requisição administrativa
É a utilização coativa de bens particulares em situações emergenciais. A requisição pode ser de cunho civil, para evitar danos à coletividade, ou militar, realizada por autoridades militares para manutenção da segurança nacional. (Art. 5º, XXV, CF)
“Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXV - no caso de iminente perigo público, a autoridade competente poderá usar de propriedade particular, assegurada ao proprietário indenização ulterior, se houver dano.”
3.5 Servidão administrativa
É um ônus real imposto pela Administração Pública a um imóvel particular. Ela não transfere o domínio ou a posse do bem, mas limita o direito de uso e fruição.
Neste caso, cria-se uma relação entre prédio dominante e prédio serviente. Com isso, o primeiro terá um benefício em detrimento do segundo, buscando a solução de um direito concreto. Ex.: servidão de passagem.
3.6 Desapropriação
É a retirada compulsória da propriedade de um determinado bem, para fins de interesse público, operando-se sua transferência para o patrimônio do Estado.
No caso da desapropriação, o bem é retirado do particular e passa a fazer parte do patrimônio público. Tal aquisição chega ao Estado sem qualquer ônus, sendo uma forma de aquisição originária da propriedade. O Estado adquire o bem como se ele nunca tivesse tido dono.
3.6.1 Procedimento administrativo
O procedimento administrativo de desapropriação constitui-se de duas fases: declaratória e executória. A primeira consiste na indicação do bem, da necessidade, da utilidade pública ou do interesse social, por decreto do Chefe do Executivo ou decreto legislativo (eventualmente poderá ser uma lei, contudo, na prática, a declaração é dada por lei). A segunda corresponde à estimativa da justa indenização (prévia e em dinheiro) e a transferência do bem para o Poder expropriante.
* COMPETÊNCIAS:
- Para legislar: UNIÃO
- Para declarar: UNIÃO, ESTADOS, MUNICÍPIOS e DF. No caso específico da desapropriação para fins de reforma agrária, a Constituição declara que a União tem competência privativa para declarar o interesse público.
- Para executar: UNIÃO, ESTADOS, MUNICÍPIOS, DF, ADMINISTRAÇÃO INDIRETA e AGENTES DELEGADOS DO SERVIÇO PÚBLICO.
3.6.2 Requisitos constitucionais para desapropriação
Estão expostos no art. 5º, XXIV da Constituição Federal e são eles: necessidade ou utilidade pública; interesse social; justa e prévia indenização.
- Necessidade ou utilidade pública: de acordo com o de acordo com o Decreto-Lei 3.365/1941, são hipóteses de utilidade pública, entre outras: segurança nacional; defesa do Estado; socorro público em caso de calamidade; salubridade pública; funcionamento dos meios de transporte coletivos; abertura, conservação ou melhoramento de vias e logradouros públicos; loteamento de terrenos (com o Estatuto das Cidades, este aspecto sofreu mudanças substanciais), edificados ou não, para sua melhor utilização econômica, higiênica ou estética; construção ou ampliação de distritos industriais, etc.
- Interesse social: são casos de interesse social, dentre outros, de acordo com a Lei 4.132/1962: aproveitamento de todo bem improdutivo ou explorado sem correspondência com as necessidades de habitação, trabalho e consumo dos centros de população a que deve ou possa suprir por seu destino econômico; instalação ou intensificação das culturas nas áreas em cuja exploração não se obedeça a plano de zoneamento agrícola; construção de casas populares; proteção do solo e preservação de cursos e mananciais de águas e de reservas florestais; utilização de áreas, locais ou bens que, por suas características, sejam apropriados ao desenvolvimento de atividades turísticas.
Também são hipóteses de interesse social os seguintes (Lei 4.504/1964, Estatuto da Terra): condicionamento do uso da terra à sua função social; promoção da justa e adequada distribuição da propriedade; e obrigação da exploração racional da terra.
- Indenização: como regra, a indenização deve ser: justa, correspondente ao efetivo valor do bem na data da desapropriação; prévia, deve ocorrer antes da imissão na posse; em dinheiro, o pagamento deve ser feito em moeda corrente, salvo quando não houver o pagamento de indenização ou se o pagamento for feito através títulos da dívida pública de emissão previamente autorizada pelo Senado Federal e com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.
3.6.3 Casos especiais de desapropriação
- Desapropriação urbana: art. 182 da Constituição Federal.
“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.
§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos, em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e os juros legais.”
- Desapropriação rural: art. 184 c/c art. 186, ambos da Constituição Federal.
“Art. 184. Compete à União desapropriar por interesse social, para fins de reforma agrária, o imóvel rural que não esteja cumprindo sua função social, mediante prévia e justa indenização em títulos da dívida agrária, com cláusula de preservação do valor real, resgatáveis no prazo de até vinte anos, a partir do segundo ano de sua emissão, e cuja utilização será definida em lei.
§ 1º - As benfeitorias úteis e necessárias serão indenizadas em dinheiro.
§ 2º - O decreto que declarar o imóvel como de interesse social, para fins de reforma agrária, autoriza a União a propor a ação de desapropriação.
§ 3º - Cabe à lei complementar estabelecer procedimento contraditório especial, de rito sumário, para o processo judicial de desapropriação.
§ 4º - O orçamento fixará anualmente o volume total de títulos da dívida agrária, assim como o montante de recursos para atender ao programa de reforma agrária no exercício.
§ 5º - São isentas de impostos federais, estaduais e municipais as operações de transferência de imóveis desapropriados para fins de reforma agrária.”
“Art. 185. São insuscetíveis de desapropriação para fins de reforma agrária:
I - a pequena e média propriedade rural, assim definida em lei, desde que seu proprietário não possua outra;
II - a propriedade produtiva.
Parágrafo único. A lei garantirá tratamento especial à propriedade produtiva e fixará normas para o cumprimento dos requisitos relativos a sua função social.”
“Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”
- Desapropriação-confisco ou expropriação: art. 243 da Constituição Federal.
“Art. 243. As glebas de qualquer região do País onde forem localizadas culturas ilegais de plantas psicotrópicas serão imediatamente expropriadas e especificamente destinadas ao assentamento de colonos, para o cultivo de produtos alimentícios e medicamentosos, sem qualquer indenização ao proprietário e sem prejuízo de outras sanções previstas em lei.
Parágrafo único. Todo e qualquer bem de valor econômico apreendido em decorrência do tráfico ilícito de entorpecentes e drogas afins será confiscado e reverterá em benefício de instituições e pessoal especializados no tratamento e recuperação de viciados e no aparelhamento e custeio de atividades de fiscalização, controle, prevenção e repressão do crime de tráfico dessas substâncias.”
3.7 Retrocessão
É a obrigação do expropriante de oferecer o bem ao expropriado, sempre que este receber destinação diversa da indicada no ato expropriatório (art. 519 do Código Civil).
“Art. 519. Se a coisa expropriada para fins de necessidade ou utilidade pública, ou por interesse social, não tiver o destino para que se desapropriou, ou não for utilizada em obras ou serviços públicos, caberá ao expropriado direito de preferência, pelo preço atual da coisa.”
3.8 Tresdestinação
Também conhecida como tredestinação, é o desvio de finalidade havido na desapropriação. Para que ela seja configurada é necessário que o destino dado ao bem não corresponda a nenhuma hipótese de necessidade ou utilidade pública ou, ainda, de interesse social.
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